21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者 王俊 見習(xí)記者 鐘雨欣 北京報(bào)道

編者按：作為中國(guó)首部專門個(gè)人信息保護(hù)的專門性法律，個(gè)人信息保護(hù)法千呼萬(wàn)喚始出來(lái)。頒布一年后，個(gè)人信息保護(hù)法給企業(yè)運(yùn)營(yíng)、社會(huì)公眾帶來(lái)了哪些影響，仍有哪些地方需要完善改進(jìn)？21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道-南財(cái)合規(guī)科技研究院長(zhǎng)期關(guān)注個(gè)人信息保護(hù)議題，持續(xù)跟蹤報(bào)道立法進(jìn)程、監(jiān)管動(dòng)態(tài)、公眾呼聲。在個(gè)保法即將實(shí)施一周年之際，拋出備受關(guān)注的關(guān)鍵話題，以期能引來(lái)更多的探討，推動(dòng)這部法律的實(shí)施。

(相關(guān)資料圖)

每天，有1/3的人類線上行為都要受到Meta平臺(tái)政策的約束。

2022年一季度，Meta旗下的社交軟件Facebook、Instagram、Messenger、WhatsApp等每日平均活躍人數(shù)（DAU）為28.7億人，超過(guò)世界人口的1/3；其中，僅Facebook的DAU就高達(dá)19.6億人。

這或是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的一種“等價(jià)交換”——作為買方的用戶通過(guò)讓渡部分“自由”來(lái)與平臺(tái)交換“便利”。

賣方的“Meta”們，掌握著海量用戶數(shù)據(jù)支配權(quán)以及平臺(tái)規(guī)則制定權(quán)，因此被要求承擔(dān)“守門人”的義務(wù)。

在大洋彼岸如此，在中國(guó)也是如此。

2021年8月，中國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》創(chuàng)設(shè)性提出了“守門人”條款。但一年過(guò)去，中國(guó)的“守門人”制度似乎仍呈現(xiàn)一定程度的“水土不服”。

誰(shuí)來(lái)“守門”？

“數(shù)字守門人”，常被解釋為看門人、關(guān)守、網(wǎng)守、守望者等，在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，泛指守衛(wèi)網(wǎng)絡(luò)入口的人和控制訪問(wèn)的人。

坐擁龐大用戶數(shù)量以及絕對(duì)技術(shù)與數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)的平臺(tái)巨頭，掌管著人們進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)世界的信息入口，形塑公眾的行為習(xí)慣，也改變著數(shù)字經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，逐漸構(gòu)建起自身的數(shù)字王國(guó)。

素來(lái)警覺的歐洲大陸，對(duì)于平臺(tái)巨頭的支配力量日漸敏感，就此掀起對(duì)監(jiān)管風(fēng)暴，并經(jīng)數(shù)年探討將“數(shù)字守門人”引入立法。

2021年8月20日，中國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》頒布，創(chuàng)設(shè)性提出了“守門人”條款，在58條以4個(gè)款項(xiàng)200余字，規(guī)定了“守門人”平臺(tái)需承擔(dān)的義務(wù)與責(zé)任，以期抓住個(gè)人信息保護(hù)的關(guān)鍵和核心環(huán)節(jié)。

不過(guò)，歐盟的數(shù)字守門人是基于競(jìng)爭(zhēng)法或者管制角度設(shè)計(jì)，移植到個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域是否能發(fā)揮其作用？在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域，哪些平臺(tái)企業(yè)會(huì)被納入“守門人”，他們將如何在實(shí)踐中踐行法律規(guī)定？原則性條款如何落地？個(gè)人信息保護(hù)與反壟斷在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的競(jìng)合關(guān)系日趨明顯，該如何平衡，怎么避免“責(zé)任”的濫用？

這一系列的問(wèn)題決定著“守門人”制度能否在實(shí)踐中展現(xiàn)自身的生命力。

個(gè)人信息是數(shù)字時(shí)代的原材料，其疊加累積形成的大數(shù)據(jù)，是平臺(tái)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵，可以幫助企業(yè)預(yù)測(cè)、營(yíng)銷、決策、發(fā)展、競(jìng)爭(zhēng)。所謂的流量爭(zhēng)奪，背后是用戶以及用戶個(gè)人信息的爭(zhēng)奪之戰(zhàn)。

有爭(zhēng)奪便會(huì)有損害，違法違規(guī)或過(guò)度收集個(gè)人信息、濫用個(gè)人信息情況伴生。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副所長(zhǎng)、中國(guó)法學(xué)會(huì)網(wǎng)絡(luò)與信息法學(xué)研究會(huì)負(fù)責(zé)人周漢華表示，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)對(duì)于促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮著重要作用，但隨著互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)的壯大，逐漸出現(xiàn)了一些超級(jí)平臺(tái)利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)阻礙競(jìng)爭(zhēng)、侵害用戶權(quán)益等現(xiàn)象，加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)特別是超級(jí)平臺(tái)的治理已經(jīng)成為全球共識(shí)。這種情況下，《個(gè)人信息保護(hù)法》加入“守門人”條款是有必要的。

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授張新寶主張強(qiáng)化大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的個(gè)人信息保護(hù)義務(wù)，抓住互聯(lián)網(wǎng)治理的關(guān)鍵和核心環(huán)節(jié)，就此引入“守門人”概念，被納入《個(gè)人信息保護(hù)法》。《個(gè)人信息保護(hù)法》第五十八條對(duì)“提供重要互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)服務(wù)、用戶數(shù)量巨大、業(yè)務(wù)類型復(fù)雜的個(gè)人信息處理者”課以特別義務(wù)。

然而，誰(shuí)來(lái)“守門”？目前仍缺乏“考量”標(biāo)準(zhǔn)，“用戶數(shù)量巨大”、“業(yè)務(wù)類型復(fù)雜”該如何理解？

張新寶認(rèn)為，大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)是指控制著商業(yè)用戶（個(gè)人信息處理者）觸達(dá)終端用戶（個(gè)人信息主體）的主要渠道、用戶規(guī)模大、計(jì)算能力強(qiáng)且產(chǎn)業(yè)覆蓋面廣的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者。

在他看來(lái)，“守門人”應(yīng)包括移動(dòng)終端操作系統(tǒng)、應(yīng)用程序分發(fā)平臺(tái)和平臺(tái)型App。他特別指出，“守門人”條款規(guī)定的是平臺(tái)而不是公司，不是以法人獨(dú)立的單位劃分的，而是以平臺(tái)劃分的。大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)可能是幾家獨(dú)立的公司，但只要處于一個(gè)平臺(tái)就屬于規(guī)定范疇內(nèi)。

參考《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)分類分級(jí)指南（征求意見稿）》對(duì)平臺(tái)的劃分方式，張新寶表示，《個(gè)人信息保護(hù)法》第58條“大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)”應(yīng)對(duì)標(biāo)超級(jí)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者與大型平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者。“因?yàn)槌笃脚_(tái)只有幾個(gè)，只規(guī)制超大平臺(tái)，那法律條文便失去意義?！吨改稀防锾岬降拇笮推脚_(tái)也應(yīng)屬于第58條的規(guī)定范疇。接下來(lái)可以再繼續(xù)制定實(shí)施細(xì)則，或者通過(guò)法院的案件審判來(lái)明確具體裁量標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

不過(guò)，個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域中的“守門人”如何與競(jìng)爭(zhēng)法視角下的“守門人”融合、平衡，側(cè)重點(diǎn)是否應(yīng)有不同？如何劃定范圍？目前來(lái)看，“守門人”制度的第一關(guān)，“誰(shuí)來(lái)守門”仍未確切定論。

“守門人”難當(dāng)

執(zhí)行難是制度落地的第二個(gè)關(guān)卡。

首先的考驗(yàn)來(lái)自標(biāo)新立異的法律規(guī)定?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》第58條第一款規(guī)定，“守門人”平臺(tái)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定建立健全個(gè)人信息保護(hù)合規(guī)制度體系，成立主要由外部成員組成的獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)人信息保護(hù)情況進(jìn)行監(jiān)督。

這個(gè)規(guī)定讓不少互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)望而卻步。面對(duì)全新的事物，除騰訊、攜程發(fā)布了相關(guān)招募啟事外，大型平臺(tái)企業(yè)都保持沉默。

南方財(cái)經(jīng)合規(guī)科技研究院院長(zhǎng)虞偉曾指出，國(guó)內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)中尚未出現(xiàn)過(guò)類似提法，甚至在隱私保護(hù)最為嚴(yán)格的歐洲，都未有過(guò)針對(duì)企業(yè)個(gè)人信息保護(hù)設(shè)立外部獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)的先例。

攜程方面向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，組建外部監(jiān)督專家團(tuán)是希望能通過(guò)引入第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)監(jiān)督和評(píng)估產(chǎn)品或服務(wù)，提出意見建議，從而進(jìn)一步完善個(gè)人信息保護(hù)工作，保障用戶權(quán)益。

攜程相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，通過(guò)公開發(fā)布“個(gè)人信息保護(hù)外部監(jiān)督專家團(tuán)”招募公告，公司對(duì)報(bào)名情況進(jìn)行匯總和遴選，最終確定了9位專家監(jiān)督員，包括資深的旅游行業(yè)專家、法學(xué)教授、律師、媒體代表等，不排除今后根據(jù)實(shí)際情況補(bǔ)充成員的可能性。

“我們建立了專家團(tuán)專項(xiàng)工作群，該工作群由公司個(gè)人信息保護(hù)負(fù)責(zé)人、法務(wù)負(fù)責(zé)人與各位專家組成，以便專家能夠隨時(shí)對(duì)攜程個(gè)人信息保護(hù)的相關(guān)工作提出指導(dǎo)意見和建議。在收到意見建議后，我們會(huì)立即安排相關(guān)工作人員進(jìn)行調(diào)查，并第一時(shí)間反饋調(diào)查結(jié)果或解決方案。同時(shí)，攜程根據(jù)實(shí)際情況，不定期向?qū)＜覉F(tuán)匯報(bào)個(gè)人信息保護(hù)方面的工作進(jìn)展。專家團(tuán)還會(huì)結(jié)合熱點(diǎn)案件分享專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，幫助攜程進(jìn)一步完善個(gè)保工作?！睌y程相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

雖然已有企業(yè)率先“破題”，但個(gè)人信息保護(hù)法頒布一年后，大部分互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)仍“按兵不動(dòng)”，尚未公布設(shè)立“獨(dú)立機(jī)構(gòu)”監(jiān)督個(gè)人信息保護(hù)情況的相關(guān)消息。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，出現(xiàn)上述現(xiàn)象的一個(gè)原因在于企業(yè)對(duì)于法條的理解有難度。張新寶認(rèn)為，“獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)”應(yīng)內(nèi)設(shè)于大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)，與企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)管理部門隔離，獨(dú)立進(jìn)行個(gè)人信息保護(hù)監(jiān)督，而不應(yīng)該是獨(dú)立的社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)或國(guó)家機(jī)關(guān)。

“獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)是大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)公司治理的重要組成部分，是一個(gè)創(chuàng)新的制度，主要通過(guò)引入外部成員對(duì)企業(yè)的個(gè)人信息保護(hù)情況進(jìn)行監(jiān)督，確保企業(yè)在個(gè)人信息保護(hù)方面合規(guī)運(yùn)行?！睆埿聦毟嬖V記者。

作為一個(gè)仍在探索中的制度，還有諸多問(wèn)題亟待解決：外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)能否實(shí)現(xiàn)真正“獨(dú)立”？如何保障監(jiān)督效果？企業(yè)如何把握向外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)披露信息的尺度？

雖然，目前相關(guān)部門正在起草“大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)個(gè)人信息保護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)”相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，配套的細(xì)化規(guī)則落地后，相關(guān)企業(yè)開展合規(guī)工作將有更清晰的依據(jù)和指引。

但距離中國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)都能進(jìn)入“守門人”角色，似乎仍有一段長(zhǎng)路要走。

“守門人”權(quán)力濫用的迷思

即便互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)能快速進(jìn)入“守門人”角色，又伴生出另外一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)——“守門人”權(quán)利濫用。

“守門人”條款規(guī)定了相關(guān)平臺(tái)企業(yè)應(yīng)履行的四項(xiàng)義務(wù)，在“能力越大，責(zé)任越大”的立法邏輯之下，不少聲音擔(dān)憂責(zé)任被異化。

大型平臺(tái)不僅僅是一個(gè)經(jīng)營(yíng)個(gè)體，更具備管理者的身份，這種身份是否會(huì)借個(gè)人信息保護(hù)的名義被濫用，是立法時(shí)爭(zhēng)議最大的。

對(duì)此，個(gè)人信息保護(hù)法草案二審稿時(shí)增加了“守門人”第二項(xiàng)要求，即相關(guān)平臺(tái)應(yīng)“遵循公開、公平、公正的原則，制定平臺(tái)規(guī)則，明確平臺(tái)內(nèi)產(chǎn)品或者服務(wù)提供者處理個(gè)人信息的規(guī)范和保護(hù)個(gè)人信息的義務(wù)”，回應(yīng)了“制度濫用”爭(zhēng)議。

張新寶告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，二審稿中新增該項(xiàng)規(guī)定有兩項(xiàng)理由：一是《電子商務(wù)法》第32條作出了類似規(guī)定，“電子商務(wù)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則，制定平臺(tái)服務(wù)協(xié)議和交易規(guī)則，明確進(jìn)入和退出平臺(tái)、商品和服務(wù)質(zhì)量保障、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、個(gè)人信息保護(hù)等方面的權(quán)利和義務(wù)?！倍菦Q策者認(rèn)為要在公平、公開、公正的基礎(chǔ)上來(lái)制定平臺(tái)規(guī)則，平臺(tái)規(guī)則不能成為企業(yè)自身實(shí)施不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、強(qiáng)化壟斷的工具。

張新寶認(rèn)為，大型平臺(tái)制定平臺(tái)規(guī)則之后，國(guó)家需要審查相關(guān)規(guī)則是否達(dá)到了公平、公正、公開的要求，是否貫徹了個(gè)人信息保護(hù)法的原則和精神。

“守門人”條款第三項(xiàng)也提及，相關(guān)大型平臺(tái)應(yīng)“對(duì)嚴(yán)重違反法律、行政法規(guī)處理個(gè)人信息的平臺(tái)內(nèi)的產(chǎn)品或者服務(wù)提供者，停止提供服務(wù)”。企業(yè)作為民事主體，這種“執(zhí)法”應(yīng)當(dāng)是謹(jǐn)慎的，尤其是做處罰決定時(shí)，如果在判斷標(biāo)準(zhǔn)不明的情況下停止提供服務(wù)可能會(huì)引發(fā)爭(zhēng)議。

中國(guó)社科院大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法研究中心執(zhí)行主任韓偉從反壟斷的視角提出看法，新修訂的《反壟斷法》也強(qiáng)調(diào)了經(jīng)營(yíng)者不得利用平臺(tái)規(guī)則從事該法禁止的壟斷行為，與《個(gè)人信息保護(hù)法》“守門人”相關(guān)條款構(gòu)成銜接關(guān)系。值得注意的是，個(gè)人信息保護(hù)與反壟斷在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的競(jìng)合關(guān)系日趨明顯，且呈現(xiàn)出統(tǒng)一與沖突的復(fù)雜關(guān)系，個(gè)人信息“弱保護(hù)”與“強(qiáng)保護(hù)”近年在國(guó)際上均出現(xiàn)反壟斷案例。反壟斷法律制度在個(gè)人信息保護(hù)方面整體處于輔助角色，且應(yīng)遵循競(jìng)爭(zhēng)機(jī)理，即關(guān)注企業(yè)之間圍繞個(gè)人信息保護(hù)的競(jìng)爭(zhēng)水平維系。

他認(rèn)為，就《個(gè)人信息保護(hù)法》的“守門人”制度而言，由于該制度運(yùn)行效果仍待實(shí)踐檢驗(yàn)，建議該法實(shí)施初期不宜將“守門人”范圍覆蓋過(guò)寬。獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)這一規(guī)則的推進(jìn)過(guò)程中，還需警惕不同主體的“經(jīng)濟(jì)人”逐利性以及被“俘獲”的可能性，避免制度效果變異。

周漢華建議，在配套政策制定層面，期待國(guó)家網(wǎng)信辦出臺(tái)大型平臺(tái)的具體認(rèn)定機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)，動(dòng)態(tài)發(fā)布被認(rèn)定為大型平臺(tái)的名單，并就大型平臺(tái)社會(huì)責(zé)任報(bào)告提供具體指引目錄。此外，還可以結(jié)合實(shí)踐中相關(guān)平臺(tái)企業(yè)發(fā)布社會(huì)責(zé)任報(bào)告的情況，適時(shí)選出最佳實(shí)踐予以引導(dǎo)和推廣。

被寄予厚望的中國(guó)“守門人”制度如何發(fā)揮其在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的效用，看起來(lái)道阻且長(zhǎng)，考驗(yàn)監(jiān)管智慧，也考驗(yàn)守門人平臺(tái)的決心。

關(guān)鍵詞： 個(gè)人信息 個(gè)人信息保護(hù)法