作者：中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心副主任張曉

今年的政府工作報(bào)告多次提到促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和釋放數(shù)據(jù)要素潛力，“東數(shù)西算”工程也于近日正式全面啟動(dòng)。對(duì)于數(shù)據(jù)賦能經(jīng)濟(jì)的價(jià)值，社會(huì)已有廣泛共識(shí)，但是如何通過(guò)數(shù)據(jù)治理激發(fā)數(shù)字經(jīng)濟(jì)潛能，一直是各方關(guān)注和亟須破解的難題。數(shù)據(jù)治理面臨三大現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

數(shù)據(jù)作為數(shù)字時(shí)代基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，是區(qū)別于以往工業(yè)時(shí)代、農(nóng)業(yè)時(shí)代最重要的生產(chǎn)要素。國(guó)家在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面出臺(tái)了相關(guān)規(guī)劃和工作部署，各部門(mén)各地方也做了大量有益探索并取得了顯著成效。伴隨產(chǎn)業(yè)發(fā)展，數(shù)據(jù)治理也被提上日程，由于數(shù)據(jù)具有虛擬屬性等特性，治理仍面臨三大挑戰(zhàn)：

一是產(chǎn)權(quán)難界定。產(chǎn)權(quán)對(duì)于數(shù)據(jù)流通、交易、再利用等全生命周期至關(guān)重要，而數(shù)據(jù)作為無(wú)形生產(chǎn)要素既具有虛擬屬性又涉及多主體，與傳統(tǒng)有形生產(chǎn)要素有明顯差別，其涉及的所有權(quán)、使用權(quán)等隨場(chǎng)景變化而動(dòng)態(tài)變化，加大了產(chǎn)權(quán)構(gòu)建的難度。

二是邊界難厘清。數(shù)據(jù)不同于傳統(tǒng)的物品，只有流通起來(lái)才能產(chǎn)生價(jià)值。實(shí)踐中數(shù)據(jù)需要通過(guò)流動(dòng)匯聚發(fā)揮作用，其在發(fā)揮作用的過(guò)程中通常需要跨越行政部門(mén)的職能邊界，難以完全沿用傳統(tǒng)部門(mén)分業(yè)監(jiān)管的職責(zé)劃分來(lái)管理。

三是權(quán)益難平衡。數(shù)據(jù)治理至少要涉及國(guó)家、企業(yè)、個(gè)體等不同主體，涉及安全、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和隱私保護(hù)、跨境流動(dòng)等多方面訴求。在實(shí)際數(shù)據(jù)流通中，各種權(quán)益隨場(chǎng)景變化并相互嵌套，往往你中有我、我中有你，處理不當(dāng)可能造成顧此失彼。因此需明確戰(zhàn)略?xún)?yōu)先，統(tǒng)籌平衡，兼顧眼前與長(zhǎng)遠(yuǎn)。

數(shù)據(jù)治理和治水具有相似之處

從某種角度看，人類(lèi)認(rèn)識(shí)世界、改造世界的過(guò)程就是對(duì)數(shù)據(jù)生產(chǎn)、獲取、洞悉、決策和執(zhí)行的過(guò)程。數(shù)據(jù)治理就是要完成從數(shù)據(jù)生產(chǎn)、利用到駕馭的全生命周期管理，盡管看似抽象復(fù)雜，但并非無(wú)章可循，這與中國(guó)古代的治水有著異曲同工之處。

數(shù)據(jù)與水兼具生產(chǎn)基礎(chǔ)性。水是農(nóng)業(yè)社會(huì)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，歷史上“善治國(guó)者必重治水”，歷朝歷代都把治水當(dāng)做關(guān)乎治國(guó)安邦、國(guó)計(jì)民生的大計(jì)。數(shù)字時(shí)代，數(shù)據(jù)資源掌控能力代表一國(guó)的核心競(jìng)爭(zhēng)力和綜合軟實(shí)力，是激活數(shù)字經(jīng)濟(jì)的鑰匙。二者分別是數(shù)字世界和自然世界運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，其治理具有系統(tǒng)性和持久性，兼具挑戰(zhàn)性和復(fù)雜性。

數(shù)據(jù)與水兼具跨越流動(dòng)性。如同萬(wàn)千水滴匯聚形成湖海奔流向前、循環(huán)往復(fù)而構(gòu)成生態(tài)，數(shù)據(jù)也要通過(guò)實(shí)時(shí)在線(xiàn)形成匯聚之勢(shì)，通過(guò)流動(dòng)、挖掘、利用釋放價(jià)值。二者無(wú)處不在，且均在流動(dòng)中跨越傳統(tǒng)行政區(qū)劃邊界，需要進(jìn)行跨域協(xié)同治理，前者跨地域邊界，后者跨部門(mén)邊界，且治理均需上下游協(xié)同。

數(shù)據(jù)與水兼具雙刃劍屬性。古代治水，首先防止泛濫成災(zāi)，然后是利用。興修水利，既能集聚勢(shì)能為我所用，也能化害為利為我所控。洪水需要結(jié)合排水工程等一系列工序才能加以利用，數(shù)據(jù)體量龐大、來(lái)源紛雜，其中不乏低質(zhì)、碎片化、冗余數(shù)據(jù)，需通過(guò)“提純”發(fā)揮作用，也要防止數(shù)據(jù)濫用帶來(lái)侵犯?jìng)€(gè)人隱私等問(wèn)題。

借鑒治水智慧的數(shù)據(jù)治理之道

歷史給后人留下了寶貴的治水經(jīng)驗(yàn)，包括天人合一、因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)、綜合施治等理念，也包括綜合運(yùn)用堵、疏、防、分、淤等手段系統(tǒng)治理。治數(shù)與治水均為長(zhǎng)期性任務(wù)和系統(tǒng)性工程，即在流動(dòng)和相對(duì)靜止之間實(shí)現(xiàn)相對(duì)平衡。借鑒治水經(jīng)驗(yàn)，數(shù)據(jù)治理需要強(qiáng)化整體治理之道。

把治數(shù)作為數(shù)字時(shí)代的重大工程和長(zhǎng)期任務(wù)來(lái)抓。農(nóng)業(yè)時(shí)代重視土地，工業(yè)時(shí)代重視機(jī)器和能源，數(shù)字時(shí)代則要重視數(shù)據(jù)要素價(jià)值的發(fā)揮。中國(guó)自古對(duì)于治水工作的重視毋庸置疑，治水能力也是考量官員政績(jī)的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)。而在漫漫人類(lèi)歷史長(zhǎng)河中，數(shù)字時(shí)代才剛剛到來(lái)，數(shù)據(jù)治理總體上處于起步階段，數(shù)據(jù)治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期系統(tǒng)的任務(wù)，從國(guó)家層面強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，在研究和實(shí)踐探索中逐步完善法律法規(guī)，把數(shù)據(jù)治理當(dāng)做數(shù)字時(shí)代的治水任務(wù)，保障數(shù)字經(jīng)濟(jì)有源源活水。

通過(guò)三線(xiàn)策略明確戰(zhàn)略?xún)?yōu)先，強(qiáng)化數(shù)據(jù)整體治理。黃仁宇是“治水派”學(xué)說(shuō)的重要繼承發(fā)展者，他提出黃河僅從局部治理是無(wú)濟(jì)于事的。同理，數(shù)據(jù)治理也需明確戰(zhàn)略?xún)?yōu)先，強(qiáng)化整體性治理。建議圍繞數(shù)據(jù)安全、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、個(gè)人信息保護(hù)三條主線(xiàn)，即以保護(hù)國(guó)家數(shù)據(jù)安全為不可逾越的底線(xiàn)，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求為長(zhǎng)期目標(biāo)的中線(xiàn)或長(zhǎng)線(xiàn)，以維護(hù)個(gè)體權(quán)益為高線(xiàn)即不設(shè)上限，三線(xiàn)之間宜動(dòng)態(tài)平衡，持續(xù)追求策略最優(yōu)化、價(jià)值最大化，同時(shí)應(yīng)兼顧跨境流動(dòng)等因素，強(qiáng)化政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)整體治理效能最大化。

圍繞數(shù)據(jù)流動(dòng)全鏈條，開(kāi)展數(shù)據(jù)全生命周期治理。歷史上大禹成功治水采用了疏導(dǎo)分洪的方式，治水是從“堵”到“疏”再到“導(dǎo)”的過(guò)程，充分體現(xiàn)了天人合一、順勢(shì)而為的理念，數(shù)據(jù)治理也需順勢(shì)而為。由于數(shù)據(jù)流動(dòng)才能釋放價(jià)值，建議數(shù)據(jù)治理圍繞從數(shù)據(jù)自動(dòng)生成、有序流動(dòng)到驅(qū)動(dòng)智能的過(guò)程，強(qiáng)化全鏈條的疏通和監(jiān)管，推動(dòng)形成包含數(shù)據(jù)開(kāi)放、處理、流通、利用、安全保障的全生命周期管理，通過(guò)規(guī)制實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的科學(xué)和高效。

多管齊下建立數(shù)據(jù)緩沖帶，并打造健康數(shù)據(jù)生態(tài)。北宋時(shí)期運(yùn)河上建有許多堰埭、船閘和斗門(mén)等，以保持航道水位和調(diào)節(jié)航深，其中雙門(mén)船閘的布局和運(yùn)用，實(shí)際是在水的上下游之間形成一個(gè)緩沖地帶。數(shù)據(jù)治理也需要這樣一個(gè)緩沖地帶，不能從產(chǎn)生就直接進(jìn)入市場(chǎng)，需要在數(shù)據(jù)產(chǎn)生與市場(chǎng)流通之間通過(guò)一系列法治規(guī)范、制度構(gòu)建、機(jī)制體系、技術(shù)處理等緩沖措施來(lái)護(hù)航，這也是數(shù)據(jù)從清洗脫敏到增值的過(guò)程。需在保障安全的前提下，加快構(gòu)建數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，形成多方參與、正向循環(huán)、機(jī)制完善、健康規(guī)范的數(shù)據(jù)生態(tài)。

多方協(xié)同探索數(shù)據(jù)“可用不可見(jiàn)”的技術(shù)替代方案。相對(duì)于水匯聚才能形成勢(shì)，數(shù)據(jù)也需要匯聚、關(guān)聯(lián)才可能產(chǎn)生價(jià)值，需要推動(dòng)各方形成數(shù)據(jù)匯聚之勢(shì)。一方面要持續(xù)推動(dòng)數(shù)據(jù)開(kāi)放、數(shù)據(jù)共享等，擴(kuò)大數(shù)據(jù)來(lái)源，并不斷提升數(shù)據(jù)質(zhì)量。另一方面，在當(dāng)前數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度仍有待完善，特別是所有權(quán)和使用權(quán)難分離的情況下，可借鑒“取一瓢飲”的理念，通過(guò)數(shù)據(jù)“可用不可見(jiàn)”“數(shù)據(jù)不動(dòng)價(jià)值動(dòng)”等方式，探索在保障原始數(shù)據(jù)不出域的前提下，以算法模型前置獲取必要的數(shù)據(jù)計(jì)算結(jié)果。

多措并舉提升全民數(shù)字素養(yǎng)和各類(lèi)主體的精細(xì)化治理能力。如果說(shuō)治水是處理人與自然的關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)人類(lèi)對(duì)水從依附順應(yīng)到改造和諧的目標(biāo)，那么數(shù)據(jù)治理就是處理人與信息技術(shù)的關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)技術(shù)為人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)服務(wù)的目標(biāo)。治水是古代治理要求，治數(shù)應(yīng)該成為數(shù)字時(shí)代政府、企業(yè)、各類(lèi)型社會(huì)組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部需要掌握的關(guān)鍵能力。隨著數(shù)字化轉(zhuǎn)型的深入，很多當(dāng)下的治理問(wèn)題需要通過(guò)“徇數(shù)而治”實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化管理。需要強(qiáng)化全民數(shù)字技能和數(shù)字素養(yǎng)的培養(yǎng)，提升各類(lèi)主體用數(shù)、治數(shù)的水平，從而提升數(shù)字時(shí)代的治理能力。

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